Finanziamento della proliferazione: le minacce internazionali al sistema Italia 

L’analisi nazionale dei rischi

Il 27 maggio presso il Ministero dell’Economia e delle Finanze italiano si è tenuta la presentazione dell’Analisi dei rischi associati al coinvolgimento del sistema finanziario ed economico nazionale nel sostegno alla proliferazione di armi di distruzione di massa.[1] Per il Comitato di sicurezza finanziaria (CSF), l’organismo italiano responsabile della stesura del rapporto, è il risultato di un primo esercizio nel suo genere. Con questo documento le autorità si pongono l’obiettivo primario di individuare, analizzare, valutare e mitigare tali rischi in attuazione degli obblighi previsti dalla Raccomandazione 1 del Gruppo d’azione finanziaria (GAFI), come modificata nell’ottobre 2020. In tale occasione il GAFI, l’organo intergovernativo deputato a definire gli standard per la protezione del sistema finanziario internazionale, ha riconosciuto la necessità per tutti i Paesi di prevenire e contrastare l’uso improprio dei sistemi finanziari da parte di proliferatori innanzitutto comprendendone la complessità e allocando le risorse dove i rischi sono più elevati.

L’importanza dell’Analisi opera su diversi livelli. In primo luogo, la valutazione dei rischi rappresenta il primo passo verso la definizione di una strategia nazionale sulla prevenzione e il contrasto di attori statali e non statali che minacciano la sicurezza internazionale sfruttando le vulnerabilità strutturali e settoriali del Paese. L’Analisi ha inoltre la funzione fondamentale di orientare gli operatori economici – in particolare quelli attivi nei settori più esposti al rischio di proliferazione – nell’attuazione delle misure necessarie alla lotta al finanziamento della proliferazione. La Raccomandazione 1 del GAFI prevede, infatti, che anche il settore privato conduca un’analisi dei rischi relativa alle proprie operazioni. Costituisce un’importante fonte d’informazioni, dunque, in primis per il privato ma anche per i partner internazionali in un’ottica di collaborazione e condivisione delle migliori pratiche nella lotta a una sfida transazionale. La condivisione di casi aiuta inoltre a definire le tipologie e l’evoluzione delle tattiche impiegate dai proliferatori.

Le minacce dirette per l’Italia

Il processo di valutazione dei rischi inizia con l’identificazione delle minacce. Quali sono dunque le persone, i gruppi e le organizzazioni associati a un (attuale o potenziale) programma di proliferazione di armi di distruzione di massa che minacciano l’integrità del sistema economico e finanziario italiano?

Il rapporto analizza innanzitutto il rischio connesso alla Corea del Nord, requisito minimo richiesto dal GAFI in attuazione del programma sanzionatorio adottato dal Consiglio di Sicurezza dell’ONU. Rispetto al rischio di coinvolgimento diretto, il rapporto non rileva particolari preoccupazioni in ragione della grande attenzione prestata ai flussi commerciali e finanziari seppur esigui. Il Panel of Experts dell’ONU sulla Corea del Nord – che si occupava di monitorare l’implementazione delle sanzioni e di effettuare raccomandazioni – ha, tuttavia, riportato almeno cinque violazioni dall’Italia nel periodo compreso tra febbraio 2019 e febbraio 2020, “specificatamente nel settore commerciale/ finanziario/ bancario.”  

Sebbene gli standard del GAFI facciano riferimento esclusivamente al programma sanzionatorio sulla Corea del Nord, le linee guida invitano a considerare il rischio di proliferazione in senso più ampio per una migliore comprensione del fenomeno. L’Unione europea, come molti Paesi, considera il programma nucleare e missilistico iraniano un’ulteriore minaccia alla sicurezza internazionale e pertanto il CSF ha esteso la valutazione anche al rischio di violazione o elusione delle relative sanzioni finanziarie mirate.[2] Continuano, infatti, a destare seria preoccupazione il costante aumento da parte di Teheran di quantità di uranio arricchito al 60%, a un passo dalla soglia del 90% necessaria per l’impiego bellico, nonché i test di missili balistici e vettori spaziali o gli sviluppi tecnologici su missili da crociera.

Per quanto riguarda l’Italia, la sua maggiore esposizione al rischio Iran deriva da un interscambio commerciale storicamente considerevole. Come riporta l’Analisi, tra il 2019 e il 2023 i flussi risultano, tuttavia, ridotti a seguito dei programmi sanzionatori, dell’approccio restrittivo di de-risking degli operatori economici scoraggiati dalla politica trumpiana di massima pressione su Teheran e dalla pandemia di COVID-19. Nello stesso periodo le autorità italiane hanno concesso 239 licenze per l’esportazione di beni a duplice uso, mentre si registra un aumento nei flussi finanziari legati a scambi nei settori medico e farmaceutico.

Le minacce indirette

Restano da considerare le minacce indirette, derivanti dalla rete di persone fisiche o giuridiche, ad esempio intermediari e società di copertura, che operano per conto o sotto la direzione delle persone sanzionate, di quelle che offrono assistenza nell’elusione delle restrizioni o delle entità possedute o controllate. Tale complessità, aggravata dalla costante evoluzione delle tattiche adottate dai proliferatori per acquisire, spostare e utilizzare risorse finanziarie, è alla base del passaggio da un approccio detto rule-based, basato sulla conformità alla norma, a quello risk-based.

Rispetto alla Corea del Nord, il Panel of Experts dell’ONU ha costituito dalla sua istituzione nel 2009 la fonte più autorevole e affidabile per l’identificazione delle minacce presenti ed emergenti. Nel marzo del 2024 il veto della Russia all’estensione del suo mandato ne ha determinato la dissoluzione. A tentare di sostituirlo un recente meccanismo di monitoraggio (Multilateral Sanctions Monitoring Team, MSMT) istituito da 11 Paesi, tra cui l’Italia, che ha focalizzato il primo rapporto sulle palesi inottemperanze al programma sanzionatorio dell’ONU da parte di Mosca. La pubblicazione riporta i trasferimenti di armi e altro materiale militare da e verso Pyongyang in violazione dei divieti di importazione ed esportazione. Il sostegno illecito alla Corea del Nord nell’acquisizione di risorse finanziarie e materiali rende dunque la Russia una minaccia?

Come emerge dall’attenta analisi dei dati condotta nel rapporto, più significativi sono i rischi derivanti dalle reti di proliferazione connesse all’Iran. Si osserva, infatti, che le segnalazioni di operazioni sospette (SOS) suggeriscono casi di triangolazioni finanziarie, i cui fondi benché apparentemente destinati a soggetti terzi, beneficiano persone o entità in Iran. In parallelo, dai controlli dell’Agenzia delle dogane è emersa la necessità di valutare il rischio di esportazioni aventi ad oggetto determinati beni sensibili[3] a causa di un ravvisato rischio di diversione della merce dal Paese di destinazione indicato verso l’Iran. Come rapportarsi dunque ai Paesi a rischio di diversione menzionati a titolo esemplificativo come Cina o Turchia?

Le sfide per il settore privato

Nel complesso il rischio di finanziamento alla proliferazione è stato valutato medio-basso. Ciononostante, l’Italia presenta fattori contestuali che indicano un’intrinseca esposizione al rischio di finanziamento alla proliferazione. Si pensi ad esempio alla forte vocazione all’esportazione del sistema Italia, alla significativa produzione di beni a duplice uso e militari, all’attenzione alle tecnologie emergenti nonché alla posizione strategica al centro del Mediterraneo che interessa fondamentali tratte commerciali. Pertanto, gli istituti finanziari, le imprese esportatrici e i professionisti che li assistono ricercano direttive dalle autorità per prevenire il coinvolgimento in transazioni illecite.

Nel maggio del 2023 l’Unità d’informazione finanziaria (UIF) ha introdotto un nuovo indicatore di anomalia (n. 34) relativo anche a “collegamenti geografici con Paesi considerati a rischio in quanto coinvolti in programmi di proliferazione non autorizzati”. Oltre al coinvolgimento di persone fisiche o giuridiche sanzionate e – per la prima volta – a incongruenze relative a transazioni aventi ad oggetto beni dual use, l’indicatore richiama l’attenzione sull’elemento geografico. Si riferisce infatti a Pesi “coinvolti in programmi di proliferazione non autorizzati” e a “triangolazioni finanziarie attraverso soggetti insediati in aree anche contigue a quelle dei Paesi […] coinvolti in programmi di proliferazione”.

Risulta evidente che i mutamenti geopolitici e l’evoluzione delle tattiche di proliferazione non permettono alle autorità di definire una lista completa ed esaustiva di Paesi a rischio. Il settore privato, tuttavia, si trova a gestire operazioni in Stati rispetto ai quali non ci sono chiare indicazioni. Oltre alle summenzionate Russia, Cina o Turchia, i dubbi possono interessare controparti in Siria dove alcuni soggetti sono stati colpiti da sanzioni per aver partecipato alla produzione o all’uso di armi chimiche; in Pakistan, India e presumibilmente Israele, potenze nucleari operanti al di fuori del perimetro del Trattato di non proliferazione nucleare; e che dire dei Paesi che presentano “strategic deficiencies” nel regime nazionale della lotta al contrasto alla proliferazione finanziaria o nel controllo alle esportazioni?

L’Italia, inoltre, sta cercando di definire una propria posizione sul panorama internazionale riscoprendo il ruolo di ponte tra diverse regioni del pianeta. Iniziative come il Piano Mattei in Africa e in Asia Centrale mirano a stabilire collaborazioni e siglare accordi in molteplici settori economici e ad aumentare gli scambi commerciali. Quali le considerazioni legate a rischi come, ad esempio, quello di diversione di merce sensibile verso Stati soggetti a restrizione?

Di fronte a un elenco sempre più ampio e mutevole di Paesi a rischio, è fondamentale promuovere un impegno condiviso e una collaborazione rafforzata tra settore pubblico e privato. Se da un lato le autorità sono chiamate a intervenire sulle vulnerabilità strutturali (es. inadeguata collaborazione internazionale) e a fornire al settore privato chiare linee guida, dall’altro quest’ultimo è chiamato a intervenire sulle vulnerabilità settoriali (es. mancanza di risorse e di conoscenza specifica, scarsa consapevolezza del rischio) evidenziate nell’Analisi, soprattutto quando le imprese operano in mercati internazionali a rischio o contano su catene di approvvigionamento presenti in tali aree.

[1] Insieme all’analisi nazionale dei rischi sul finanziamento alla proliferazione sono state presentate le analisi dei rischi relativi agli altri due principali illeciti finanziari: riciclaggio e finanziamento al terrorismo.

[2] La risoluzione del Consiglio di Sicurezza dell’ONU 2231(2015), che adotta il Piano d’azione globale congiunto (JCPOA), prevede il ritiro di tutte le sanzioni mirate su persone fisiche e giuridiche precedentemente designate perché coinvolte nel programma iraniano, a otto anni dall’adozione dell’accordo, nell’ottobre 2023.

[3] Gli esempi menzionati includono l’esportazione di beni come “avviatori per motori trifase, argani/verricelli per unità navali, pannelli per comandi di manovra” o materiali come la fibra di carbonio.