Incentivi alle funzioni tecniche: cosa cambia con il Correttivo al codice, secondo l’ANAC

IN POCHE PAROLE…

Per l’ANAC, la sostituzione del termine “dipendenti” con “personale” non legittima automaticamente l’estensione dell’incentivo agli amministratori, i quali non sono parte della struttura organizzativa della stazione appaltante, né possono essere assimilati a personale in senso tecnico-giuridico.

Secondo l’Autorità, i dirigenti possono accedere all’incentivo, ma a condizione che ci sia un atto interno chiaro, il rispetto del principio di onnicomprensività del trattamento economico, una base giuridica e contrattuale adeguata e la verifica delle attività da parte di un soggetto terzo. Qualche novità significativa potrebbe arrivare dal decreto “Infrastrutture”,  che prevederebbe, secondo indiscrezioni,  un’espressa eccezione al principio di onnicomprensività per i dirigenti.

ANAC – Parere funzione consultiva n.14 del 9 aprile 2025 – UPREC-CONS-0024-2025-FC

Il presente contributo analizza il perimetro soggettivo di applicazione dell’incentivo alle funzioni tecniche con particolare riferimento alla possibilità di estendere il riconoscimento dell’incentivo per funzioni tecniche anche ai componenti degli organi di amministrazione delle società in house. Il recente parere ANAC (UPREC-CONS-0024-2025-FC) chiarisce i limiti di tale estensione, confermando l’interpretazione restrittiva fondata su criteri testuali, funzionali e sistematici, nel rispetto del principio di legalità e della tassatività delle deroghe all’onnicomprensività del trattamento economico pubblico.

La disciplina

L’art. 45 del Codice dei contratti pubblici, adottato con D.lgs. 36/2023, disciplina il riconoscimento di incentivi per funzioni tecniche al personale delle stazioni appaltanti, con l’obiettivo di valorizzare le professionalità interne, contenere la spesa pubblica e ridurre il ricorso a consulenze esterne. La norma è stata oggetto di significative modifiche ad opera del D.lgs. 209/2024, tra cui spicca la sostituzione del termine “dipendenti” con “personale”. Questa modificazione ha suscitato dubbi interpretativi circa l’ampliamento del novero dei beneficiari, in particolare in merito alla possibilità di estendere l’incentivo ai dirigenti e, per analogia, ai componenti degli organi di amministrazione delle società in house.

Come noto, l’art. 45, dopo la novella introdotta dal Correttivo, consente di destinare una quota fino al 2% dell’importo posto a base di gara al finanziamento di funzioni tecniche svolte da personale interno della stazione appaltante, specificamente individuate nell’Allegato I.10 del Codice. Di tale quota, l’80% è ripartito tra i soggetti che partecipano all’esecuzione delle funzioni (RUP, progettisti, collaudatori, ecc.), mentre il restante 20% è destinato a finalità organizzative e formative dell’ente. L’incentivo è concepito come uno strumento premiale, ma anche di razionalizzazione della spesa, finalizzato a sfruttare le competenze interne invece di ricorrere a consulenze esterne.

Il correttivo D.lgs. 209/2024 ha sostituito in diversi punti dell’art. 45 la parola “dipendenti” con “personale”. Tale modifica lessicale è stata letta da alcuni operatori come una possibile apertura a figure contrattualmente diverse dal classico lavoro subordinato, tra cui dirigenti e persino componenti degli organi amministrativi delle società in house. Tuttavia, come ha chiarito ANAC con il parere UPREC-CONS-0024-2025-FC del 9 aprile 2025, questa interpretazione non è sostenibile né alla luce della lettera della norma, né in base ai suoi presupposti sistematici e funzionali.

Il Parere dell’ANAC 

Il cuore del parere ruota attorno al quesito se l’amministratore unico di una società in house possa essere considerato destinatario degli incentivi di cui all’art. 45. L’ANAC fornisce una risposta negativa, basata su un insieme coerente di argomenti.

Innanzitutto, la modifica introdotta dal D.lgs. 209/2024 utilizza l’espressione “personale proprio”, un termine che, pur essendo più ampio rispetto a “dipendenti”, non può tuttavia essere interpretato in modo tale da includere anche gli organi amministrativi. La volontà del legislatore, infatti, appare orientata a valorizzare le risorse interne all’amministrazione che rivestono ruoli funzionali e operativi, piuttosto che a prevedere forme di compenso aggiuntivo per soggetti – come gli amministratori – che, per la loro posizione e responsabilità, beneficiano già di trattamenti economici autonomi e distinti.

Inoltre, occorre considerare che la disciplina degli incentivi per funzioni tecniche costituisce una deroga al principio generale dell’onnicomprensività della retribuzione nel pubblico impiego. Proprio per questa ragione, la norma non può essere oggetto di interpretazioni estensive: l’ambito applicativo deve rimanere rigorosamente circoscritto ai soggetti espressamente previsti.

Infine, anche le modalità di erogazione dell’incentivo confermano questa lettura restrittiva. La norma prevede un controllo imparziale da parte di un responsabile del servizio, ruolo incompatibile con la posizione apicale e decisionale di un amministratore unico,  il quale si troverebbe, di fatto, nella condizione di autocertificare la propria attività, in contrasto con i principi di imparzialità e terzietà che regolano la materia.

In breve, la sostituzione del termine “dipendenti” con “personale” non legittima automaticamente l’estensione dell’incentivo agli amministratori, i quali non sono parte della struttura organizzativa della stazione appaltante, né possono essere assimilati a personale in senso tecnico-giuridico.

Più articolata è invece la posizione assunta dall’Autorità per quanto riguarda i dirigenti. In assenza del divieto espresso previsto nella prima versione dell’art. 45, l’ANAC ammette ora la possibilità che anche i dirigenti possano accedere all’incentivo, ma alle seguenti  condizioni:

• è necessario un atto interno esplicito dell’amministrazione che disciplini puntualmente criteri e modalità di riconoscimento dell’incentivo.
• deve essere salvaguardato il principio di onnicomprensività del trattamento economico dirigenziale, ai sensi dell’art. 24 del D.lgs. 165/2001. Secondo tale articolo lo stipendio tabellare del dirigente deve essere onnicomprensivo, “Il trattamento economico dei dirigenti è onnicomprensivo. Comprende tutte le voci retributive, fisse e variabili, e ogni altro emolumento corrisposto a qualunque titolo”; ciò significa, in altri termini, che i dirigenti non possono ricevere compensi aggiuntivi che non siano espressamente ricompresi o previsti all’interno del loro trattamento economico; gli incentivi possono essere e]rogati solo se rientrano nel sistema di remunerazione previsto per la dirigenza e sono coerenti con quanto stabilito nei contratti collettivi o in disposizioni regolamentari [1.
• la valutazione contrattuale risulta necessaria, principalmente affinché l’attribuzione di incentivi tecnici ai dirigenti sia legittima: non si configuri come un’integrazione esterna o impropria della retribuzione; vi sia una base giuridica e contrattuale solida, che giustifichi l’erogazione e la riconduca all’interno del sistema retributivo previsto per la dirigenza.
• è fondamentale che l’attestazione delle attività sia affidata a un soggetto terzo, diverso dal beneficiario, per garantire l’imparzialità del procedimento.

Questa apertura, per quanto circoscritta, rappresenta una significativa evoluzione rispetto all’orientamento originario dell’ANAC.

Una soluzione potrebbe arrivare dal prossimo c.d. decreto “Infrastrutture”, esaminato dal Governo il 19 maggio, in cui sarebbe previsto, fra l’altro, che l’incentivo economico venga esteso al personale con qualifica dirigenziale in deroga al regime di onnicomprensività, ossia in aggiunta allo stipendio.

dott. Riccardo Renzi

[1]  cfr. Simone Chiarelli, che ripetutamente si è espresso contro tale decisione dell’ANAC https://www.youtube.com/watch?v=ByAvvT_xURQ&t=33s).